در این راستا، برخی از دولتها با اتخاذ سیاست‌های کارآمد و درازمدت، درصدد حل این معضل عمومی برآمده‌اند که موفقیت‌هایی نیز درپی داشته است.گزارش حاضر به بررسی این سیاست‌ها در انگلستان می‌پردازد.
مهم‌ترین پارامتر جمعیتی که در مسأله مسکن، مؤثر است، تعداد خانوار است. تغییرات بعد خانوار نیز به نوعی حاکی از افزایش یا کاهش تعداد خانوار است. بدین معنی که کاهش بعد خانوار، افزایش تعداد خانوار را به دنبال دارد. عواملی چون؛ افزایش زوج‌های جوان، پایین آمدن سن ازدواج، کوچکتر شدن ابعاد خانواده‌ها و افزایش طول عمر، در افزایش تعداد خانواده‌ها تأثیر بسزایی دارند.
میانگین بعد خانوار از 6/4نفر در سال 1901به سه نفر در سال1966 رسید. آمار به خوبی از افزایش 200درصدی، تعداد خانوارها طی سالهای 1921 تا 1966 حکایت دارد، در حالی که جمعیت در این سالها با رشدی معادل26% مواجه بوده است. آنچه در این روند افزایش به خصوص، بعد از جنگ جهانی دوم اهمیت دارد، فزونی رشد خانوارها نسبت به رشد تعداد افراد در این زمان است.
از عوامل دیگر افزایش تقاضای مسکن مهاجرت‌های داخلی بود. در فاصله دو جنگ جهانی تعداد خانوارهای بی‌شماری به لندن و حومه آن مهاجرت کردند. مطابق گزارش کمیته سلطنتی، در ژوئیه1923 عدد تقریبی ساکنان لندن و شهرهای مجاور آن بالغ بر 2420510 نفر بود، حال آنکه، در ژوئیه1937 این عدد به 3453010 نفر افزایش یافت. اقداماتی چون، فراهم کردن وسایل کار و ایجاد شغل در محل‌های قبلی، تأثیر بسزایی در کاهش مهاجرت‌های داخلی داشت.
روند ساختمان‌سازی
از نیمه دوم قرن19، مسکن‌سازی دولتی آغاز شد. هدف دولت از خانه‌سازی در این سالها، تنها اجاره دادن آنها بود. طی 14سال از 1901 تا1914، دولت مجموعاً 290هزار واحد مسکونی، عمدتاً به قصد اجاره دادن، ساخت. این روند با شروع جنگ جهانی اول متوقف شد. بعد از جنگ جهانی اول، در سال1919، انگلیس به 610هزار واحد مسکونی جدید نیازمند بود.
در سال 1919 دولت، برنامه‌ای در زمینه مسکن ارائه دارد که براساس آن دولت از طریق مقامات محلی و جوامع خدمات دولتی(شبیه به مجامع مسکن) می‌بایست 500 هزار واحد مسکونی را طی سه سال می‌ساخت. این موضوع در قانون مسکن و برنامه‌ریزی شهری در سال 1919(قانون آدیسن) گنجانده شده بود.
اولویت اصلی این قانون تأمین مسکن کارگرها بود که دولت یارانه‌های بالایی را برای ساخت این واحدها تخصیص دارد. اما نهایتاً قانون آدیسن منجر به ساخت 230هزار واحد مسکونی گردید. علت اصلی عدم تحقق هدف برنامه ظرفیت محدود صنعت، بالا رفتن قیمت‌ها، رشد تورم و... عنوان شد. البته سیاست دولت، مبنی بر خانه‌سازی توسط مقامات محلی، در دهه‌های1920 و 1930 نیز ادامه پیدا کرد. در سال 1923، دولت محافظه‌کار قانون جدید(چبرلین) را که سیستم یارانه جدیدی در آن گنجانده شده بود تصویب کرد.
در قانون جدید سالانه معادل 6 پوند، به مدت 20سال، از محل خزانه برای هر مسکن، پرداخت می‌شد. این یارانه‌ها برای تأمین مالی و کمک به بخش‌های خصوصی و عمومی به منظور کاهش اجاره‌بها پرداخت می‌شد. مقامات محلی تنها در مناطقی خانه‌سازی می‌کردند که شرکت‌های خصوصی قادر به برآوردن تقاضای مسکن نبودند. در همین سال قانون محدودیت‌های بهره وام و اجاره به تصویب رسید. تصویب قانون جدید و لغو قانون قبلی، توسط دولتهای حاکم تا شروع جنگ جهانی دوم ادامه داشت.با شروع جنگ جهانی دوم، ساخت‌وساز مسکن متوقف شد.
قریب به 750هزار واحد مسکونی در خلال جنگ، تخریب یا آسیب دیده بود. این در حالی بود که دو میلیون نفر در این سالها ازدواج کردند و نرخ تولد نیز از افزایش قابل توجهی برخوردار بود، به طوری که، 9/45درصد از خانوارهای انگلیسی در سال 1966، یک یا دو نفری بودند. براساس برآوردها کمبود مسکن بدون احتساب سکونتگاه‌های نامناسب و متروک که نیاز به تجدید بنا داشتند، حدود 46/1 میلیون واحد بود.
در چنین شرایطی، حکومت تردیدی در دخالت در بخش مسکن نداشت و حزب کارگر در سال 1946 ایفای نقش مهم و مؤثر خود را در بخش مسکن، شروع کرد. قانون تأمین مالی مسکن در سال 1946، سالانه یارانه بالایی معادل 5/16 پوند به مدت 60سال برای هر مسکن دولتی، در نظر گرفت. دولتهای محلی علاوه بر پرداخت این یارانه‌ها، یارانه‌هایی نیز برای زمین‌های گران‌قیمت برای ساخت آپارتمان در روستاها اختصاص می‌دادند.
در این سالها وضعیت مسکن، از نظر کیفیت و سطح زیربنا بهبود یافت. در دهه 1930، حداقل مساحت یک خانه دولتی 750فوت مربع با سه اتاق بود که این استاندارد در سال 1944 به 950فوت مربع افزایش یافت.
طبق آمار موجود، بین سالهای 1945 تا 1948 که اوج کمبود مسکن پس از جنگ جهانی دوم بود، دولت انگلیس به تنهایی ساخت 89% از مجموع یک میلیون و ده هزار واحد مسکونی در این سالها را برعهده داشت. به طور کلی، از سال 1946 تا1972 سیاست مسکن بخش دولتی سه مرحله را پشت سر گذاشت.
الف)طی سالهای 1946 تا1954، تأکید بر مسکن‌سازی و تثبیت اجاره‌ها بود.
آمار نشان می‌دهد در فاصله سالهای 1946 تا1956، از 5/2میلیون واحد مسکونی ساخته شده، 75% آن توسط مقامات محلی(دولت)، ساخته شده است.
ب)1954تا1964تأکید بر بازسازی و پاکسازی زاغه‌نشینی و... بود.
ج) و از سال 1964مجدداً سیاست مسکن‌سازی در اولویت دولت قرار گرفت.
در این سالها 8/1میلیون واحد مسکونی ساخته شد که به طور مساوی بخش‌های خصوصی و دولتی در آن سهیم بودند.
بهبود وضعیت
طی سالهای پس از جنگ، وضعیت مسکن در اوایل دهه 1970، بهبود قابل ملاحظه‌ای یافت. در این سالها، تعداد مسکن‌های موجود به نسبت تعداد خانوارها بیشتر شد، این فزونی در سال 1976 به نیم میلیون واحد مسکونی رسید.
از اواخر دهه 1970 با روی کار آمدن خانم تاچر، گرایش در جهت سپردن امور مسکن به بخش خصوصی و کاهش نقش دولت در تامین مسکن اجتماعی شتاب گرفت. با بهبود وضعیت مسکن از دخالت دولت در عرضه مسکن کاسته شده، به‌طوری که طی سالهای 51 – 1945، دولت 7/81 درصد از کل واحدها را تامین می‌کرد که این عدد در سالهای 89 – 1978 به 4/14 رسید.
سیاست‌های تکمیلی
1 – سیاست کنترل زمین
افزایش نرخ بازده اقتصادی در بازار زمین نسبت به مسکن، باعث کاهش سرعت گردش سرمایه در بازار مسکن می‌شود و شرکت‌های فعال در امر ساخت و ساز را به سمت استفاده از بازار زمین ترغیب کرده و خروج سرمایه را از بازار مسکن به بازار زمین به دنبال دارد. لذا دولتها از جمله انگلیس یکی از سیاست‌های خود را کنترل قیمت زمین و کاهش هزینه آن در قیمت نهایی مسکن می‌دانند.
ذکر این نکته قابل توجه است که بدون کنترل بازار زمین، حمایت‌های دولتی مثل دادن یارانه، تخفیف مالیاتی، دادن وام‌ها و... نمی‌تواند به بهبود وضعیت مسکن منجر شود. بنابراین دولت در کنار اعمال سیاست‌های حمایتی می‌بایست کنترل بازار زمین را در دست داشته باشد. در ذیل نمونه‌ای از این سیاست‌ها آورده شده است.
تا اواخر دهه 1970، علاوه بر مالکان خصوصی، برخی از مسئولان محلی نیز به صاحبان بزرگ زمین تبدیل شدند. کنترل بازار زمین عمدتاً توسط حزب کارگر صورت گرفت.
به عنوان مثال در سال 1975، قانونی در مورد زمین تصویب شد که به موجب آن تمام زمین‌های موجود برای توسعه می‌بایست با قیمتهای روز، در اختیار مسئولان محلی قرار گیرند تا آنها بتوانند زمین را به سازندگان مسکن، اجاره 99 ساله بدهند یا آنکه این زمین‌ها به‌طور مشترک توسط مقامات محلی و بخش خصوصی ساخته شود.
سهم زمین از متوسط قیمت خانه‌های مسکونی در سال 1973، از 7/36 درصد در منطقه جنوبی تا 3/13درصد در اسکاتلند متغیر بود.
طی دوره اوج ساختمان‌سازی در سالهای 1969 – 1973، قیمت زمین در انگلیس به‌طور متوسط 136درصد افزایش یافت که این افزایش از 193 درصد در مناطق جنوبی تا 28 درصد در اسکاتلند متغیر بود. اما در دوره افت، افزایش قیمت تنها 13درصد بود.
دولت انگلیس از طریق نظام برنامه‌ریزی کاربری زمین، قیمت آن و در نتیجه قیمت ساختمان را کنترل کرد. دولتها از طریق نظام‌های مالیاتی و سوبسید کاربری نیز می‌توانند قیمت زمین و خانه‌های جدید را کنترل کنند.
2 – سیاست کنترل اجاره
انگلیس نیز همانند دیگر کشورها از قوانین کنترل اجاره در سالهای بحران مسکن به منظور کنترل بازار اجاره سود جست. وضع و اجرای این قوانین در انگلیس باعث کاهش شدید سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساخت مسکن اجاره‌ای گروه‌های کم‌درآمد شد، به‌طوری که سهم آن از 58 درصد کل موجودی مسکن انگلستان در سال 1947 به 14 درصد در سال 1973 کاهش یافت.
عوامل موثر در کاهش مسکن اجاره‌ای
- بالا رفتن سطح استاندارد خانه‌ها و سیاست دولت مبنی بر نوسازی بافت‌های قدیمی طی سالهای 1930 به بعد باعث تخریب بسیاری از خانه‌های اجاره‌ای بخش خصوصی شد. دولت با تخصیص یارانه و تسهیلات مالی به مالکان این خانه‌ها از ساخت خانه‌های ملکی به‌جای خانه‌های اجاره‌ای حمایت می‌کرد. به این ترتیب خانه‌های ملکی رو به فزونی نهاد.
- اکثر تسهیلات مالی و یارانه‌ها و مستاجران و مالکان خصوصی از آن بی‌بهره بودند. تنها از سال 1973 به بعد آن هم تنها مستاجران بخش خصوصی کمک‌هایی را از طرف دولت دریافت کردند. از طرف دیگر دولت برای تشویق مالکان بخش خصوصی به فروش خانه‌های اجاره‌ای خود، تسهیلات مالی از قبیل؛ یارانه‌های تعمیر و... پرداخت می‌کرد.
دولت انگلیس با اعمال سیاست‌های فوق و کنترل اجاره‌بها، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را از ساخت مسکن اجاره‌ای برای اقشار کم‌درآمد به سمت ساخت مسکن ملکی برای اقشار متوسط به بالا هدایت کرد. البته خود دولت در این سالها وظیفه تامین مسکن اجاره‌ای را برای اقشار کم‌درآمد بر عهده گرفت. لذا با کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در مسکن اجاره‌ای، حضور دولت در تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد افزایش پیدا کرد.
جمع‌بندی
انگلیس برای حل معضل مسکن، سیاست جامعی را اجرا کرد. این سیاست عمدتاً در چهار محور زیر قابل تقسیم‌بندی است:
1 – عرضه مسکن دولتی
2 – کنترل بازار زمین
3 – اعطای تسهیلات بانکی و یارانه‌ها
4 – کنترل بازار اجاره
نکته حائز اهمیت این است که با تشدید معضل مسکن، حضور دولت در چهار بخش فوق زیاد می‌شود. به عنوان مثال، در محور نخست، دولت انگلیس به‌تنهایی ساخت 89 درصد از مجموع یک میلیون و ده هزار واحد مسکونی در سالهای 1945 – 1948 را برعهده داشت.
مرکز مطالعات تکنولوزی دانشگاه علم و صنعت
